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一、公共電力的概念與特征
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西方電力監(jiān)管制度的基本特點
. 1.1電力監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置和屬性
國外電力監(jiān)管主要有兩種典型的模式，一是獨立的電力監(jiān)管模式。以英美為代表的以及受英美法系影響較深的澳大利亞和南美國家大多數(shù)采取的是單獨設(shè)立監(jiān)管機構(gòu)模式，集中監(jiān)管職能于一體，監(jiān)管機構(gòu)獨立于政府部門，具有較強的權(quán)威性和中立性。二是非獨立監(jiān)管模式。日本以及1998年以前歐洲大陸法系國家（如法國、德國等）總體上采取監(jiān)合一的監(jiān)管模式。
在獨立監(jiān)管模式中，由于中央和地方監(jiān)管機構(gòu)的關(guān)系不同，又存在著兩種類型：其一是垂直監(jiān)管模式，即成立一個全國統(tǒng)一的監(jiān)管機構(gòu)并設(shè)立若干分支機構(gòu)進行監(jiān)管，如英國、阿根廷、新西蘭等國家只設(shè)立國家電力管制機構(gòu)，根據(jù)電力管制的實際需要，在各地設(shè)立若干辦事機構(gòu)。其二是分級監(jiān)管的方式，采取這種方式的國家一般如美國、澳大利亞等聯(lián)邦制國家。
從發(fā)展趨勢上看，電力監(jiān)管機構(gòu)普遍由政府行政部門的直接監(jiān)管向獨立、專業(yè)化的監(jiān)管機構(gòu)方向發(fā)展。很多原來采取政監(jiān)合一或由政府部門直接監(jiān)管的國家，紛紛分離政監(jiān)職能，建立獨立的專業(yè)性監(jiān)管機構(gòu)。
1.2 監(jiān)管職能
隨著電力市場的逐步完善和市場功能的發(fā)揮，各國電力監(jiān)管體制改革的總趨勢是區(qū)分競爭環(huán)節(jié)（發(fā)電和售電）和壟斷環(huán)節(jié)（輸配電），放松競爭環(huán)節(jié)的經(jīng)濟性監(jiān)管，加強自然壟斷環(huán)節(jié)的網(wǎng)絡(luò)接入監(jiān)管、價格監(jiān)管以及安全、環(huán)保和普遍服務(wù)等非經(jīng)濟性內(nèi)容的監(jiān)管（社會監(jiān)管）。監(jiān)管改革的理念是在競爭環(huán)節(jié)充分發(fā)揮市場功能，監(jiān)管主要集中在壟斷環(huán)節(jié)，使得監(jiān)管的對象和內(nèi)容均集中，以提高監(jiān)管的有效性和效率。對競爭環(huán)節(jié)的經(jīng)濟性監(jiān)管，不再實行以往嚴格的準入和價格管制；監(jiān)管的目標是鼓勵公平競爭、防止市場的壟斷、保證公平、有效競爭的市場秩序；監(jiān)管的具體內(nèi)容和手段是行業(yè)準入（此處對準入的監(jiān)管主要是審查企業(yè)的資質(zhì)、是否符合環(huán)境要求和技術(shù)要求等，而不是限制進入的準入管理）、股權(quán)結(jié)構(gòu)、環(huán)境保護、服務(wù)質(zhì)量等。對壟斷環(huán)節(jié)——輸配電的經(jīng)濟監(jiān)管，主要是網(wǎng)絡(luò)開放、輸配電價、服務(wù)質(zhì)量等，其中輸配電價格和網(wǎng)絡(luò)的公平接入是監(jiān)管的核心。社會性監(jiān)管則主要是對涉及技術(shù)（如系統(tǒng)規(guī)劃、運行）、安全、消費者利益、清潔能源發(fā)展、污染物排放、環(huán)境保護、普遍服務(wù)等方面進行監(jiān)管。
另外，監(jiān)管職能由保護性監(jiān)管向激勵性監(jiān)管轉(zhuǎn)變，此特征更多地體現(xiàn)在監(jiān)管的核心內(nèi)容——輸配電價格監(jiān)管上。
但是，由于發(fā)達國家和發(fā)展中國家發(fā)展階段不同，電力改革的目標選擇和改革重點存在著明顯的差異。發(fā)達國家在電力市場成熟、電力供給大于需求的前提條件下，改革的重點是價格的激勵性監(jiān)管，以改進企業(yè)的經(jīng)營績效、提高行業(yè)運行效率、降低電價和提供多種服務(wù)；發(fā)展中國家卻面臨發(fā)展電力、推動經(jīng)濟發(fā)展、實現(xiàn)社會發(fā)展目標等任務(wù)，電力改革的重點是要保證電力系統(tǒng)的安全運行，吸引新投資以支持電力行業(yè)發(fā)展。
1.3 監(jiān)管的監(jiān)督制衡機制
許多國家監(jiān)管的監(jiān)督制衡機制由如下四方面組成：
一是實行政監(jiān)分離。政府各部門負責(zé)政策和規(guī)劃的制定；監(jiān)管機構(gòu)執(zhí)行政府政策，對電力市場進行日常的、專業(yè)化的監(jiān)管。政策制定職能和監(jiān)管職能的分離，避免了監(jiān)管機構(gòu)既是政策制定者又是執(zhí)行者的弊端，有助于約束監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)利和減少決策失誤。
二是法律授權(quán)。監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置及其監(jiān)管職能得到法律和監(jiān)管規(guī)則的框架下，依法監(jiān)管，從而避免了監(jiān)管機構(gòu)濫用權(quán)利。
三是透明度。透明度的實現(xiàn)主要表現(xiàn)在：清晰地描繪監(jiān)管機構(gòu)的作用范圍；公開其決策機制；明確的制定監(jiān)管規(guī)則和仲裁爭議的程序；公布其決定以及作出決定的理由；將監(jiān)管機構(gòu)的行為和被監(jiān)管者的履行行為定期向公眾報告；規(guī)定有效的上述機制；將監(jiān)管機構(gòu)的行為和工作效率報告提交給外部檢查人員進行詳細地審查。
四是爭端解決機制。一般采取仲裁和司法兩類，如澳大利亞的電力法庭。
綜上所述，現(xiàn)代電力監(jiān)管機制具有如下特征：獨立性；政監(jiān)分離；放松經(jīng)濟監(jiān)管，加強壟斷環(huán)節(jié)及社會監(jiān)管；法律授權(quán)，依法監(jiān)管；有效監(jiān)督和制衡機制。
2
國際經(jīng)驗與現(xiàn)代電力監(jiān)管體制構(gòu)建
2.1
立法先行的國際經(jīng)驗及其借鑒
綜觀世界各國電力改革首先得出的一個重要經(jīng)驗，就是要以法制建設(shè)為先導(dǎo)，在科學(xué)的法律框架內(nèi)卓有成效地開展監(jiān)管制度改革。
我國相關(guān)法律、法規(guī)的立法工作十分龐大，且立法過程較長，而傳統(tǒng)監(jiān)管體制存在的突出問題以及電力監(jiān)管體制改革緊迫性的要求，使電力監(jiān)管體制不可能經(jīng)歷一個較長的時間再進行改革。因此“行政法規(guī)先行而后立法”被認為是一種可行的方式，統(tǒng)籌規(guī)劃、分部實施，最終形成電力監(jiān)管的法律體系。但法規(guī)必須盡快公開化、透明化，這既是監(jiān)管機構(gòu)所需，也是被監(jiān)管的市場主體所需，沒有競賽規(guī)則的比賽無法進行，而參賽者不熟悉競賽規(guī)則的比賽，亦是不可能公平進行的，也就是說，“立法先行”的原則必須遵守。修改和完善《電力法》，既要高層建構(gòu)，又要有較強的可操作性。作為一級立法，新修訂的《電力法》應(yīng)該在政府綜合部門主導(dǎo)下，制定電力監(jiān)管的具體規(guī)則，其內(nèi)容應(yīng)該包括電力監(jiān)管機構(gòu)的地位、性質(zhì)、行為準則、職能、權(quán)限、監(jiān)管產(chǎn)生的責(zé)任和后果等以及電價監(jiān)管的原則、價格控制的方式、上網(wǎng)條件、服務(wù)的質(zhì)量標準、企業(yè)準入許可的條件和審查程序、仲裁機制等。
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